湖北  杨国富

公民监督权是现行人教版《政治生活》教材中的一个重要内容，也是高中政治学科考试中的一个高频考点。遗憾的是，教材对这一问题的讲解并不全面、系统，导致一些教师对此理解起来感到比较困惑和棘手，甚至产生了一些争议，不同的观点彼此交锋、针锋相对，大有“公说公有理，婆说婆有理”之势，让人莫衷一是，使人无所适从。因此，对公民的监督权进行科学认识和准确界定，尤显迫切和必要。下面，我们结合教材的修改和典型例证，对这一问题作一些分析和探讨。

公民监督权是我国宪法赋予公民的一项基本权利。目前，对公民监督权的理解主要有两种观点。一种观点认为，公民的监督权是指公民监督国家机关及其工作人员的权利，如果监督对象不是国家机关及其工作人员，就不能认定是公民的监督权。另一种观点则认为，公民的监督权是指公民有监督一切国家机关和国家工作人员的权利，既然“国家工作人员”的范围十分广泛，因此，公民监督权的范围也应十分宽泛。

这些不同的理解，其依据都来源于教材。教材的权威性在很大程度上直接影响着人们对某一观点的理解，极易使部分教师形成一种固化的认知。其实，任何真理都是相对的、具体的、有条件的，随着我国经济社会的发展和人们认识的深化，教材也在与时俱进，进行着不断的修订和完善。就公民的监督权而言，迄今为止，人教社不同版本的高中政治教材共出现了三次表述、两次变化。下面，我们对此作一简单的回顾与梳理。

旧版《政治常识》教材对公民监督权的表述为：“监督权包括对国家权力机关组成人员即人民代表的监督和对国家机关及其工作人员的监督。一方面，人民代表受选民和原选举单位的监督，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。另一方面，公民对于任何国家机关及其工作人员有提出批评和建议的权利，对任何国家机关及其工作人员的违法、失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利。”旧版《政治常识》教材沿用多年，对使用过的教师影响深远，以致于一些教师一直固守着这样的观点：公民的监督权就是指公民监督国家机关及其工作人员的权利。这一看法明显地有失偏颇。

新课标实施后，人教版高中政治教材发生了巨大变化。新版《政治生活》教材根据修订后的宪法，将公民的监督权进行了修改，原文如下：“监督权。我国宪法规定：‘中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。’公民的监督权是指公民有监督一切国家机关和国家工作人员的权利。它包括批评权、建议权、检举权、申诉权和控告权等。”

这次修改与旧版《政治常识》教材的最大不同之处在于，公民的监督权由过去的“监督国家机关及其工作人员”变为了“监督国家机关和国家工作人员”。“及其工作人员”应该是指“国家机关中的工作人员”。关于“国家机关工作人员”范围的界定，依据我国宪法第三章关于国家机构的规定，我国的国家机关就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，在上述机关中从事公务的人员，就是国家机关工作人员。对于“国家工作人员”范围的界定，依照我国法律、法规、司法实践和全国人大常委会的法律解释以及司法解释，国家工作人员包括两大类：一类是在国家机关中从事公务的人员，这一点与前面的“国家机关工作人员”相同；另一类是“以国家工作人员论”的国家工作人员，包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。显而易见，“国家工作人员”的范围远远大于“国家机关工作人员”的范围。这表明，我国公民监督权的监督对象已发生了巨大变化，监督的范围更广，受监督的人员更多，人民当家作主的权力更能得到体现和实现。

为了贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，2014年，教育部普通高中思想政治课程标准实验教材编写者再次对《政治生活》教材作了修改，其中涉及到公民的监督权问题，即删除“公民的监督权是指公民有监督一切国家机关和国家工作人员的权利”一句，只保留了公民监督权的内容：批评权、建议权、检举权、申诉权和控告权等；同时，公民监督权的主体和客体也直接表述为了监督者和被监督者。这一修订因时而变，为我们全面理解公民的监督权提供了更为广阔的空间和视野。作为教师，我们应十分清楚教材的这些修改和变化，及时更新自己的知识库，推动知识观念的升级换代。

    二、公民监督权的新视角

不过，现在问题也来了。既然最新版本的教材删除了公民监督权的定义，那么，我们到底应该以什么为依据，又应该如何去全面、准确理解公民的监督权呢？下面，我们不妨从其他角度，对此作一番深入的思考、审视和探究。

在我国，公民监督权的概念并非从来就有，我国宪法和其他法律中至今也未明确使用这一概念。新中国成立后，我国一些学者从批评权、建议权等权利中概括出了公民监督权的概念，其通常见诸宪法学教科书之中。公民监督权的确立和行使，对于构建一个国家的监督制度体系，巩固和维护国家政权，预防和打击违法犯罪，发展和完善民主，促进社会和谐等方面都具有重要意义。目前，对于这一权利的界定，人们基本上是从“监督对象”这一视角进行的，即将公民监督权的监督对象定位在“国家机关及其工作人员”或者“国家机关和国家工作人员”上。这一理解应该说是一种狭义的理解，其片面性显而易见。当今时代，社会主义民主政治进一步发展，公民的权利意识不断增强，公民监督的对象正变得日益广泛，不仅包括对“国家机关和国家工作人员”的监督，也包括对“非国家机关和国家工作人员”的监督，但后者必须将监督的内容和情况反映给相应的国家机关，这就是我们要重新审视和明确的问题，即广义的公民监督权。

从广义上看，公民监督权既包括公民直接对“国家机关和国家工作人员”的监督，也包括公民为了维护自身权益或团体利益、公共利益，就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利（对国家机关的间接监督）。这一权利就监督主体、监督对象和监督事项而言具有广泛性。事实上，公民的监督权是一个体系，由核心权利群和外围权利群构成。核心权利群包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得国家赔偿权等，外围权利群涵盖言论、出版、集会、结社、游行示威自由，以及通信自由和文艺创作自由等宪法规定的基本权利。外围权利群既作为独立的宪法基本权利而存在，又是广义的公民监督权的重要内容，更是公民监督权有效实现的重要条件。

为了让大家对上述观点有更直观、透彻的理解，下面我们来看几个颇具说服力的典型例子。

    [例1]教材在讲解公民应正确行使监督权时所举案例：“俊杰所在村的垃圾场里污水横流，污染了空气和河流，被污染的稻田颗粒无收。乡镇企业的大烟囱冒着滚滚浓烟，学生上课时只能紧闭门窗。俊杰给市长写了一封信，反映这些情况，并强烈呼吁，不要再破坏环境了，还我们一片蓝天。这封信反映的问题得到有关方面的高度重视。俊杰也因此荣获了‘建言献策奖’。他是该奖设立以来唯一一位未满18周岁的获奖者。”2014年版教材删除了公民监督权的定义，而保留了这一案例，也许正是基于从广义角度对问题作出的考量和取舍。这一变动不仅理顺了知识之间的内在逻辑联系，避免了前后自相矛盾，也为我们从广义角度理解公民的监督权提供了有力的证明和支撑。

[例2]2013年北京文综卷第38题第（4）问参考答案：“倡议——对破坏水资源（或不合理用水）现象进行监督和举报；理论依据——公民具有宪法和法律规定的监督权。”如果教师的教学和学生的学习仅仅停留在当时教材的表述上，这一答案是无法得出的。该题也启示我们，一定要打通知识关节，对相关内容进行拓展和深化，切勿一叶障目，切忌刻舟求剑，这样方能适应高考的要求。

[例3]新修订的消费者权益保护法第十五条规定：“消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。”这一规定被解读为消费者的监督权，即消费者对有关商品或服务的价格、质量、品种、供应量、供应方式、服务态度、侵权行为等问题，以及保护消费者权益工作等问题，有权向有关经营者或有关部门提出意见、建议或进行检举、控告的权利，如消费者向工商管理部门举报生产经营者的制假售假行为等。这里的“监督权”虽然是从消费者的角度界定的，但对我们全面理解公民的监督权再次提供了有力佐证。

以上案例足以说明，人们对公民监督权的认识正在不断丰富、深化和发展，如果固守传统观点，势必给今后的教学带来不利影响。莫为浮云遮望眼，风物长宜放眼量。作为教师，我们不能思维僵化、墨守成规，而应本着认真负责的态度和实事求是的精神，坚决反对教条主义、本本主义，爱学习、善思考、肯钻研、敢质疑，不断促进自己的专业成长。

总之，对于公民的监督权，我们不能仅仅停留在“监督国家机关及其工作人员”或“监督国家机关和国家工作人员”层面上，而应该有更广阔的视野和更全面、科学的认知，多角度、全方位（广义和狭义）地理解公民的监督权，承认公民的监督权，保护公民的监督权。以上是笔者一些肤浅的思考，旨在澄清认识、更新观念，不当之处，敬请各位批评指正。

（作者单位：湖北省荆州市沙市第一中学）